首页 >> 经略海洋 >> 海域管理 >> 正文

发布时间:2017/5/25 10:42:19       信息来源:中国海洋报


完善我国海洋环境管理运行机制的探讨

 

 

  有关理论依据和原则
  有关理论依据包括:
  整体性治理理论。所谓整体性治理,是以公民需求为导向,以协调、整合和责任为机制,运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合,不断从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合,为公民提供无缝隙而非分离的整体性服务的政府治理模式。整体性治理理论着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性,其总体特征是强调制度化的跨界合作,其核心观点和思想是协调与整合。
  由于海洋具有流动性、复合性和整体性等特点,即便是对于同一片海域的海洋环境管理,也往往涉及多个行政区域的利益协调。因此,在海洋环境管理中,有必要以整体性治理理论为指导,通过各区域政府及其部门之间的协调合作,促进各地区海洋资源的流动,实现资源的优化配置,最终形成整合、协调的海洋环境治理模式。
  协同治理理论。协同治理是由政府发起的,一个或多个政府部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的,旨在制定或执行公共政策或管理公共事物与资产的治理安排。其特征包括:治理主体多元化;根本目标的整合性,以维护和实现社会福利与公共利益作为协同治理的初衷与落脚点;公共权力的分散性。
  良好的海洋环境事关公共利益,而海洋环境问题的复杂性决定了单靠政府部门无法解决这些问题。有效的海洋环境管理需引入协同治理理论。在主体层面上,不仅需要海洋环境主管部门作为主导部门,还需要海洋环保社会组织、企业组织和公民等主体的参与,围绕海洋环境管理优化的目标,构建适宜的协同治理机制、科学的风险分担机制和合理的利益分享机制,积极调动和发挥各方的治理功能。
  精细化管理理论。精细化管理源于日本20世纪50年代的一种企业管理理念。严格来说,精细化管理就是“以科学管理为基础,以精细操作为特征,致力于降低行政成本,提高行政效率的一种管理方式。”精细化管理重在通过规则的系统化和细化,运用程序化、标准化、数据化和信息化的手段,使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行。
  世界上发达的海洋国家,在海洋环境管理运行机制的设计和实施过程中都融入了精细化管理理念。
  遵循的主要原则包括:
  坚持整体性协调原则。海洋是一个相互连通的整体,其环境管理包括水质、底质、生物、大气等多种环境要素,加之自然和历史的原因,沿海地区是人口、工业、农业、航运、养殖和旅游活动的汇集场所,涉及多方面的活动和管理。因此,海洋环境管理需采取协同措施,通过有效整合行政、法律、经济、教育和技术等手段来切实解决各类海洋环境问题。
  坚持区域性及合作发展原则。由于海洋环境的自然背景、人类活动方式及环境质量标准等具有明显的地区差异,所以海洋环境管理的任何重大决策和行动,都必须具体分析不同海域的自然条件和社会条件的区域性特点。此外,海洋的整体性和海水的流动性等又决定了海洋环境问题的共性多于个性。以不同海域管理主体的跨界合作治理应对海洋环境的共性问题,是实现海洋环境持续美好,海洋生态平衡发展的有力抓手。
  因地制宜地充分利用海洋自适应性原则。海洋自适应性就是海洋环境对外界冲击的应变能力,主要包括利用海洋资源可更新的能力、海洋空间容量能力和海洋自净能力及其对污染的负荷能力。海洋环境管理的目标必须体现生态环境效益与社会经济效益的统一,而这就需要充分利用海洋的自适应性来合理利用海洋空间资源。
  制度框架体系
  制度是机制得以运行的外部保障。制度设计安排是否科学合理是机制能否有效运行的重中之重。
  确立海洋强国战略背景下的海洋环境管理人才的培养目标。海洋环境管理人才应被纳入海洋人才的发展规划中,海洋环境管理人才的培养模式应从多元主体合作培养做起,培养目标应该是培养具有国际化视野,有着较强的国际合作意识和能力,掌握国际国内海洋环境保护法律知识和技能,通晓基本的海洋专业知识和技能,有着良好职业操守的适应海洋发展的优秀管理人才。
  构建生态环境保护优先的海洋环境保护法律制度。我国几乎所有的环境法在立法宗旨上都主张“环境立法目的二元论”的观点,即为了国家经济发展和环境保护特制定本法。不可否认,由于批判吸收了“环境优先论”和“经济优先论”的合理部分,我国“环境立法目的二元论”有其理论存在的合理性。然而,从理论和实践层面对“环境立法目的二元论”进行反思,笔者认为这一观点值得商榷。
  一方面,由于环境法的立法目的表达了对经济发展的诉求,在实践中我国环境执法机构一旦遇到环境利益与经济利益相矛盾时,一般都会选择有利于经济利益的手段进行管控,导致“环境立法目的二元论”蜕变为“经济优先‘一元论’”,最终使“保障人体健康,维护生态平衡”的“环境保护优先”目的成为一纸空文。
  另一方面,“环境立法目的二元论”并没有考虑环境立法本身存在的独立目的,并不能建构通过经济发展来促进环境保护的各种制度和规则,且不能解释自然资源单行法和生态保护单行法。因此,“环境立法目的二元论”在很大程度上丧失了理论可能具有的批判力、建构力和解释力。鉴于此,笔者呼吁在海洋环境立法中应该坚持“生态环境保护优先”或“生态环境立法目的一元论”的原则,唯环境利益为重,从而达到实现海洋环境管理成效最大化的目的。
  坚持海陆统筹规划发展与治理的国家政策。众所周知,海洋环境污染源有80%左右来自陆源污染,因此,控制陆源污染入海是治理海洋环境污染的根本。1996年我国在《中国海洋21世纪议程》首先提出海陆统筹发展相关理论。海陆统筹重在实现海陆空间布局、海陆资源开发、海陆产业发展、海陆基础设施建设、海陆生态保护与环境治理、海陆管理体制机制的统筹。而推进海陆统筹的关键在于构建海陆统一规划保障体系、设立赋有权威的海陆产业及生态环境资源综合管理机构、协调管理海陆各产业发展及海陆环境污染的综合治理等。
  坚持以海洋环境正义为原则的海洋伦理制度。除了依靠法律、行政和经济的刚性手段,有效的海洋环境管理还需有伦理道德的柔性手段支撑。海洋伦理旨在调整人与海洋间及海洋活动中人与人之间的道德关系。这一道德关系通过海洋环境正义的确立来实现,这涉及到代内正义和代际正义两个层面。海洋环境的代内正义强调当代人在开发利用海洋资源、谋求生存和发展的机会是一律平等的,同时在保护海洋义务的承担上也是平等的。海洋环境的代际正义是指每一代人都同等地享有海洋资源与环境的权利,上一代人留给下一代人的环境质量应该不比其从上一代人继承的环境质量差,并且每一代人不仅要为下一代人保存丰富的资源与良好的环境,还要为之提供发展经济和提高福利的空间。
  体制框架体系
  体制是机制运行的权力基础。体制是否顺畅关系到权力与资源配置是否合理合法,进而影响到机制运行的效果。长期以来,体制不顺是我国海洋环境管理效果不佳的症结之一。结合国外海洋强国构建海洋综合管理体制的经验做法,我国可以在以下几方面进行改进:加强我国海洋综合管理部门的职能;国家海洋委员会负责统筹协调海洋重大事项,制定国家海洋发展战略;整合与完善海上统一执法力量。
  基本运作模式
  构建我国海洋环境管理的整体政府治理模式。笔者借鉴整体性治理理论,初步构勒了我国海洋环境整体政府治理模式。海上动态信息中心负责集中管理分散的海洋信息,搭建海洋环境信息资源共享平台;国家海洋委员会作为最高的整体性协调机构,在海洋环境管理中起着决策、指挥、协调监督的核心作用;地方层面的海洋区域协调机构负责协调跨界的与地方海洋有关的各部门的工作;国家海洋行政主管部门为海洋行政管理部门,负责召集和协调其他海洋事务相关部门的工作,统领海洋环境管理活动。
  构建海区环境跨界管理的区域合作治理模式。按功能区划我国海域分为渤海、黄海、东海和南海4个海区。然而,由于这4个海区分别与陆域的地方行政区划相连接,因此在海洋环境管理问题上就面临国家海洋局海区分局和地方政府共同管理的局面。基于海洋的流动性、一体性和外部性特点,在各海区环境管理问题上,建立海区地方政府间及地方政府与海区分局间和各海区分局间的长效合作机制是实现海洋环境跨界管理的理性选择。
  构建基于精细化管理理念的海洋环境管理运作模式。以“预防为主,防治结合”为原则,重视“入口”管理是海洋环境管理理念精细化的应有之义。海洋环境管理活动开展之前,应进行事前控制阶段的科学规划。如选划倾倒区前的科学论证,通过听证程序,吸纳社会各界人士和公众参与论证选划工作,科学估算倾倒区环境量的上限标准,细化每个倾倒区环境量数。
  依法治海是海洋环境管理运行机制有效运作的重要保障。要实现这一管理手段的专业化,“准”和“细”是核心,海洋倾废许可证制度和倾废征费制度是重点。随着我国海洋环境管理活动的日益规范,我国海洋倾废许可证制度还应进一步细化与完善:比如,实行倾废实名制,只签发清洁疏浚物倾倒许可证,并在许可证上注明确切的倾倒量和倾倒日期等。此外,我国倾倒费用的征收标准一直偏低,影响了管理成效,目前亟须研究制定更加细致具体和科学合理的倾废收费标准。
  要实现管理效果精益化,把好“责任关”是关键。一方面要强化责任追究机制,推行“谁付费、谁治理”的责任追究制度,对作业方因违约造成海洋环境污染的行为要严惩不贷。另一方面应制定科学合理的评价体系和具体的评价标准,完善海洋环境影响评价制度。
  动力机制
  动力机制的设计和运行效能的发挥是海洋环境管理运行机制最为关键的环节。海洋环境管理运行中的动力机制主要有:政府间协调机制、激励机制、公众参与机制、信息共享机制、人才培养机制、市场机制、利益补偿机制、信任机制、监督机制和评价机制等。